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成品油定价权下放值得尝试 但必须加强监管 
[ 2011-6-28 16:58:00 | By: 刘满平 ]
 

刘满平:成品油定价权下放值得尝试

但必须加强监管

 

石油是国民经济命脉,其价格问题是牵动经济全局和百姓幸福的重大问题,牵一发而动全身。近期有媒体报道称,我国新的成品油定价机制将在年内推出,在新的讨论方案中,政府有可能向中石油、中石化、中海油三大石油公司下放成品油的定价权。对此,社会反应强烈,部分人认为我国当前成品油市场事实上处于垄断经营状态当中,一般成品油市场由三大石油巨头垄断经营,消费者由于缺乏消费选择权而难以对成品油定价形成有效的制约。在这种背景下,将定价权下放给企业并没有解决我国成品油定价机制的不透明问题,反而是让这些企业“集运动员与裁判员于一身”,社会担心三大巨头容易形成价格联盟,利用其垄断地位和定价权让自己的利益最大化,导致成品油价格只会随着他们的利润攀升而高企,而不会随着市场的调节而变化,最终损害消费者利益。

一、市场化是成品油定价机制改革的最终目标,“定价权下放”可以作为一种过渡性质安排

笔者认为,上述担忧有一定的道理,也是政府将定价权下放给企业后所必须注意和亟待解决的问题。不过,我们可以逆向思维下,在目前相对垄断的石油市场局面尚未打破之前,按照2009年出台的《石油价格管理办法》,政府每次调整油价都会引起社会上的质疑和批评,油企、居民各方都不满意。既然我们已经确定了市场化是成品油定价机制改革的最终目标,油价最终由企业自主决定,那么,我们不如索性尝试下现在就将成品油定价权下放,当作一种过渡性质的安排,试探下这种机制是否符合现实和可行。如果定价权下放后,发现三大石油巨头利用其垄断经营地位单方制定有利于实现其自身利益最大化的价格,罔顾公平公正和社会责任,从而对消费者利益造成巨大损害,并对经济和社会发展造成不可忽视的破坏性影响,政府可以考虑重新设计该机制。如果发现效果较好,能够及时反映国际油价变化,那么就可以推行下去。

和其它事情一样,任何一项改革都是“摸着石头过河”,前面充满着诸多未知因素,还会面临失败的风险,但不能因此畏惧不前。而且任何改革都会带来积极和消极的影响,如果最终结果是积极影响大于消极影响,获得正收益,那么这项改革就值得。因此,笔者认为,虽然面临诸多非议,但成品油定价权下放还是值得去尝试。

其实,综观全球各国成品油定价机制,无论是发达国家还是发展中国家,无论是产油国还是贫油国,可以说市场化是占据主流,是一种趋势。为推进我国成品油定价机制的市场化,逐步与国际市场接轨,自1998年以来我国成品油定价机制所进行的4次重大的改革都有着共同特点:一是遵循市场化改革的思路,由单纯的政府定价转变为政府指导价,最终目标是完全地由市场定价,政府实施监管的功能。二是体现出逐步推进改革的指导思想,避免因改革而导致油价高涨、经济增长受抑制、人民生活受到严重影响的事情出现。从改革的最终效果看,由于我国特殊的石油市场运行体制,4次重大的改革虽然最终没有完全将政府的作用剔除出去,或多或少地都有“政府适当干预”这只“有形的手”的存在,但“政府干预”的力度逐步趋于弱化,从政府直接控制到间接再到定价权下放,政府加强监管等,都是这种趋势的具体体现。

二、“定价权下放”不是简单的下放

从媒体披露出来的信息判断,所谓的“成品油定价权下放”并不是真正意义上简单的、完全的下放:首先,设置了“定价权下放”的具体标准,只有当国际原油价格在130美元/桶以下的时候,石油企业才能自行调整汽柴油价格。超过这个标准后,政府会按照兼顾生产者、消费者利益,保持国民经济平稳运行的原则,采取适当财税政策保证成品油生产和供应,汽、柴油价格原则上不提或少提。也就是说石油企业自主定价的权力并不是随心所欲的。其次,“定价权下放”意味着定价机制从原先的调价“审批制”向“备案制”过渡。但即使是“备案制”,也并不意味着完全是石油企业说了算,政府可以“隐身”的角色,制定一些特殊规则,例如严格确定汽柴油的最高批发价、最高零售价的调整幅度等,还是可以确保调控权掌握在政府手里。

因此,无论我国成品油定价机制如何改,改到什么程度,在目前的市场条件下都不可能脱离完全政府而单独形成,无论是政府指导价还是“定价权下放”,最终都会以“市场定价为主+政府适当干预”的面目出现,那种完全以市场定价的思路只是一种理想状态,实际很难达到。

三、几点建议

1、我国正致力于建立和完善社会主义市场经济体制,石油行业的市场化是大势所趋。因此,成品油价格形成机制朝着市场化方向改革是完全正确的。但市场化改革,由企业定价的前提是破除行业行政垄断经营态势,允许民间资本与社会资本进入该领域经营,真正赋予消费者以消费选择权与制约企业定价行为的能力。唯有如此,才能经由充分市场竞争与赋权消费者形成公平合理的成品油价格,并进而在最大程度上促进消费者权益保障与国民经济发展的公平与和谐。

2、成品油定价机制改革应体现公平、透明、灵活原则,并与其他配套措施一并实施才能最大限度地发挥作用。油价暴涨暴跌的受害者包括石油企业和全体居民,其所产生的成本和收益均应由全社会承担和分享,而不能让企业或居民单独承担,以保证社会的公平性。目前我国石油企业大都是国有控股企业,它们既承担企业发展的责任又要替政府执行市场稳定职能,政府不能放任石油企业在油价暴涨暴跌的波动中获取暴利或破产。同时,石油价格变动会影响所有行业的成本,进而影响居民的生活,对由于成品油价格管制所产生的成本和收益,政府应通过财税、补贴等综合措施由全社会合理承担和分享。

3、政府应制定相关的法律法规,加强监管,绝不能放任不管。由于目前我国成品油市场供应方面还没有真正形成完全竞争市场,80%的成品油供应掌握在少数几个大的石油企业手中。这些企业性质虽然属于国有,但毕竟仍是一个以赢利为目标的企业,在企业目标和国家目标存在不一致的情况下,可能存在委托代理人风险以及市场失灵的风险。在这种情况下,有必要学习欧美各国出台相关的法律法规,在让企业自主定价的同时严格价格监管,任何企业一旦被发现攫取暴利,都将受到严厉的处罚,以防止石油企业利用其垄断地位和定价权让自己的利益最大化,防止油价只涨不落,而让消费者为高油价买单。

 
 
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