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吴钟瑚:能源执法主体不明确影响能源立法
[ 2014-9-1 8:38:43 | By: 吴钟瑚 ]
 
从我国的国情和机构设置上,只有独立的能源管理机构才能推动综合性的能源立法。

  能源法还没有列入立法计划,现在还处在研究起草阶段。今年出台的可能性不大。

  近年来,能源市场化改革似乎走进了“死胡同”,而能源领域的立法仍显滞后,有能源“宪法”之称的《能源法》迟迟不能问世。中国能源报记者专访了曾被聘为“能源法”起草专家组国家能源领导小组办公室常驻专家、中国法学会能源法研究会常务理事、副会长兼学术委员会主任吴钟瑚。

  记者:据说煤炭法、电力法的修订已经结束,但是一直不能出台,是因为能源法没出台。是这样吗?

  吴钟瑚:从理论上说,应该母法在先,母法出来后,再依母法修改子法。但电力法和煤炭法不出台,不全是等待能源法出台的问题,有一些市场的问题定位不了,在法律层面没有定性。比如电力法,现在电力体制改革停滞不前,法律怎么能够规定地很清楚呢?

  我国和国外体制不同,国外是先立法后改革,我国正好相反,基本上是乱而后治。问题很严重了,不得不管了,才立法。但是,如果成势后就很难治理了。我国的部门法,或者是专业法,基本遵行先行设立政府的行政管理机构,然后再由这些机构提出立法诉求,政府部门受托拟定法律草案。可以使行政管理机构在法律中地位和功能得到充分的体现。在立法时难免带有部门的利益。

  现在的问题是,今后能源管理部门是谁,是国家发改委吗?还是新的什么机构?它不是靠法律定的,要等换届后政府产生。现在能源领域的法律执行主体都不明确,立法的进程被拖慢了。这是很现实的问题。
某种程度上说,从我国的国情和机构设置上,只有独立的能源管理机构才能推动综合性的能源立法。这是被历史证明了的。

  上世纪80年代,我们就开始研究能源立法了。当时有能源委,但是没2年,能源委被撤销了。因为能源委既不管人也不管钱,只有协调权,结果被应该管理的实权部门给顶垮了。后来又有了能源部,还是老问题,勉强维持了5年。现在30年过去了,能源法还是没有最终结局。

  记者:现在大家又开始讨论设立能源部的问题。您认为能源部成立的时机成熟了吗?

  吴钟瑚:为实施能源发展战略,构建稳定、经济、安全和清洁可持续发展的现代能源产业体系,加强能源管理,整合能源管理的政府功能,成立责权一致,统一高效的能源管理机构,业界内外基本形成了共识。

  所以从客观需要看,组建国家能源局时就基本成熟了,当时热议成立能源部,但最终还是没成立起来。因此从体制和机制重大变革角度观察,要说不成熟也不成熟。因为能源部的成立牵扯到部门间行政权力和功能的整合和重新配置,需要政府行政管理体制改革做后盾。“十二五”,改革和发展进入了新的机遇期和关键时期,因势利导成立能源部是一个有利时机。

  记者:除了主管部门这个因素,能源法一直出不来的原因是什么?

  吴钟瑚:《能源法》,又称国家能源法,是定位在能源法律体系中的一部能源基本法,类似于宪法。为什么要设立这么一部法律?它设立的主要是一些原则性的规定,比如规划原则、布局原则、价格机制等等。比如大家很关心的煤、电价格,涉及到价格机制,在能源法中有原则性规定。

  事实上,能源法的立法模式在研究草拟过程中,甚至现在,人们都有不同见解。当初起草时我们也进行过认真研究和论证,最后定位为能源基本法,是能源综合性的法律形式。不过有人主张把它搞成一部能源法典。更有人主张立一部能源政策法(美国采用的是这种形式),它与能源单行法的关系是并列的,对单行法起补充和政策性立法的作用;能源法典则是把能源各领域的专业性法编篡起来,日本曾有《能源六法》,采用的就是这种模式,但是在我国并没有这种立法先例。法典式立法的问题是,每部法律都不是简单的汇编而是需要做一定的修订、协调和衔接,甚至需要增加新的法律内容、条款,耗时较长。

  我们2006年在国家能源办开始起草能源法,到2008年形成能源法的报送稿报到国务院法制部门,现在快4年了。据悉,能源法还没有列入立法计划,现在还处在研究起草阶段。今年出台的可能性不大。

  记者:按照您的说法,能源法作为母法,其侧重的应该不是操作性。

  吴钟瑚:能源法作为能源的基本法,有很多是一些原则性的条款,比如能源价格要建立市场机制。虽然听起来可能有些粗略,但实际上它制定了原则,其后的能源领域单行法的制定、修订就要遵循这个原则。为此,从这种意义上来看能源法的某些条款,相对于它的下位法不具备较强的操作性,这是它所处的层次决定的。如果是政策法的话,那就是更为具体一些,可操作性上必然要强。

  记者:今年政府工作报告提出,防止太阳能、风电设备制造能力的盲目扩张。从鼓励发展到防止盲目扩张,政策在进行调整。那么这种调整,从法律层面可以体现吗?或者说,这属于能源法的调整范畴吗?

  吴钟瑚:可以说是,也可以说不是。这就是看法律对能源规划、布局和准入、开发权是否做了合理的规定。像《可再生能源法》实际是可再生能源发展促进法,在制约可再生能源无序发展方面考虑得并不够。

  事物发展有个过程,当初制定甚至修改《可再生能源法》时,我国的可再生能源开发明显落后,资金不足、产量低、政策支持不够,存在市场障碍。当然现在促进可再生能源发展也是对的,但是在防止无序发展还是需要法律来规范和调整的。

  记者:谈到可再生能源法,虽然《可再生能源法》规定国家鼓励和支持可再生能源并网发电,电网企业也应当为可再生能源发电提供上网服务。但是执行效果并不好。这种有法不依的情况在立法时能不能想办法解决?

  吴钟瑚:《可再生能源法》确立可再生能源发电全额保障性收购制度,但是现实中并没有完全做到。这是体制和机制的问题,包括:电网垄断,标准缺乏、预见性不足导致电网规划不到位等等。但是也不能全打电网一家的屁股。因为立法不是完美的,没有考虑到可再生能源的无序发展。电网认为,你不能建一家电站,我马上就收购吧。电网的安全怎么办?电网是要规划的。电站业主这边也有理:为什么你不按照法律规定,全额收购呢?这说明法律是需要不断完善的,在全额保障性收购上可操作性不强。

  另外,作为调整电力建设、生产、供应和使用的专业性《电力法》,是1995年颁发后实施的,距今已经16年多了,那时的可再生能源发电,是“小荷只露尖尖角”,在电力法中只前瞻性地作出鼓励可再生能源发电的政策性规定。现在,可再生能源发电,却如雨后春笋,蓬勃发展,一些领域已经步入世界前列,成了我国电力市场中成长性极强的发电主体,但是,它的发电特性和并网条件,与常规发电相较有很大的差异,并网后给电网带来的技术经济效益也不同于常规发电,因此,也必然产生新的经济法律关系,需要修改《电力法》,制定新的制度来支撑。

 
 
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