载入中...
时 间 记 忆
载入中...
最 新 评 论
载入中...
专 题 分 类
载入中...
最 新 日 志
载入中...
最 新 留 言
载入中...
搜 索
用 户 登 录
载入中...
友 情 连 接
博 客 信 息
载入中...


 
 
载入中...
   
 
 
在改革中寻找出路
[ 2009-6-2 12:26:00 | By: 张驰 ]
 

在改革中寻找出路——与张驰、朱成章对话电力市场化改革

2006年5月7日 来源:中国电力报

  两年前,通过电力专家朱成章先生的引荐,我们结识了当时在美国斯坦福大学任能源问题研究员的张驰先生。我们曾参加过不少国际研讨会,发现人们交流时常会出现国内国外“两张皮”的现象,即国外专家不了解中国改革中出现的实际问题,只能单方面介绍国外的做法,对有关提问也常常是所答非所问。而张驰研究的最大特点就是能够将国内国外情况做到有机结合,有的放矢,成功地做到了“他山之石可以攻玉”。

  随着张驰先生近期回国工作,我们终于有机会邀请张驰和朱成章两位电力专家坐在一起,就中国电力市场化改革这一话题展开面对面的讨论。通过他们各自意见的切磋,或许可以窥见目前中国电力市场化改革问题的关键所在。我们也希望藉此澄清一些疑问,引发各界对中国电力市场化改革的更多的关注。

    电力体制改革进入闯关阶段

  记者:最近有人撰文提出,中国电力体制改革基本不成功。而此前大多数观点认为,2003年底进行的这场以厂网分开为标志的电力体制改革取得了积极成果,比如电源投资者积极性增强、竞争意识增强、电源成本降低等。究竟应如何评价这场中国电力史上最大的改革?

  张驰:我认为目前评判改革是否成功为时尚早。市场化改革成功与否的关键应该看是否建立了一种有效的市场机制,是否真正通过市场配置资源,有效地平衡供给。如果仅仅因为这次改革促进了电源发展,就认为是成功的,我认为也不正确。我觉得关于电力体制改革基本不成功的说法,起码说明了一个事实———中国电力市场化改革难度很大。

  朱成章:改革路径的确定是一个不断探索的过程。从世界范围看,发达国家的电力体制改革收效好些,发展中国家还未见成功的范例。改革才刚刚开始,还需要艰苦的努力,现在就断言改革不成功,给改革“泼凉水”,恐怕也是不妥当的。

  记者:中国电力体制改革在目标上就明显不同于西方,具有多重性特点:除提高效率外,还要吸引投资促进发展,加快技术进步、提高安全质量、降低成本和电价等等。多重性目标对中国电力体制改革产生了什么样的影响?

  张驰:改革模式的设计应该对症下药。西方电力市场竞争模型符合其自身的历史背景和改革目标,比如供电容量比较富余,供电成本较高,需要通过改革提高效率,降低成本和电价。在这场改革中谁是最大的推动力?主要是大用户,而不是政府和老百姓。

  中国电力改革的目的要复杂得多,最主要的目标是要完成电力工业从计划向市场的转型。我观察,国内最初选择市场竞争模式,主要原因是当时电力改革苦于摸着石头过河,加之二滩事件促使政府下决心破除电力垄断和地方保护主义,而当时国外正在流行的市场竞争模式恰好有打破垄断的内容,可以借用。电力改革是必然的,但选择市场竞争这种模式,有当时的因素影响。

  中国电力改革需要解决的问题与西方国家不同,单靠模仿西方模型是难以解决自身问题的。建立电力市场、引入竞争只是手段,根本目的是要保证供电的安全充足,且价格合理。如果改革后依然没有成本竞争,投融资机制依然不完全,市场波动比以前还大,就很难说采用这种模式是成功的。

  当然,引入竞争模型并非错误,可以将其作为长远目标,而在具体实施过程中分阶段推进。中国电力改革与西方电力改革的最大不同在于,中国还未建立起包括金融市场机制在内的完善的市场经济体制。另外,中西方所处的发展阶段也不一样,西方国家电力改革前电力已是成熟产业。而中国电力工业目前还处于快速发展阶段,并面临着加快技术进步、加强输配电网建设等任务。中国的电力改革跨越了西方七八十年市场监管保障大规模投资的发展阶段。

  朱成章:应该看到,中国电力改革出现的许多问题是发展中国家电力改革的共性问题。要实现建立市场经济体制和有效的电力市场竞争两个目标,一步到位难度很大,可以考虑分步走。首先要实现建立市场经济体制目标,否则电力市场竞争难度很大。比如,电力企业为增强竞争力进行减人增效,而若没有完善的劳动力市场,就会出现失业问题。国有商业银行的改革也是关系电力改革的重要外部因素。从电力行业内部看,企业法人治理结构决定了市场竞争主体的确立,现有电价体系存在的严重交叉补贴问题也影响了价格信号的准确性,政府核准电力项目的投资体制在一定程度上导致了电力供需的周期性波动。

  加州危机后,世界银行报告认为,建立竞争性电力市场要具备四个条件:一是电力要相对富余,二是电价要高于成本,三是用电覆盖面要广,四是监管要有公誉度。我认为,在我国,还要加上两个条件:一是电力企业要成为真正的企业,二是要具备金融等相应的市场环境。

  张驰:仅国有银行给国有电力企业低息贷款这一点,就很难形成真正的竞争市场。不公平的金融借贷,只能导致寡头垄断代替过去的独家垄断。即使电力市场准入放开,但资金市场有偏有重,也无法实现公平竞争。

  记者:众所周知,目前电力体制改革在推进过程中遇到一些困难,使人们对市场竞争模式能否发挥作用、达到改革目标产生怀疑和担心。这是否表明,中国电力体制改革在理论指导和模式选择上出现了问题?未来一段时间,这些困难是否有望得到解决?

  张驰:可以肯定地说,解决这些困难大有希望。80年代曾有过计划与市场关系的讨论,那时提的是“计划为主、市场为辅”。十五大提出了“市场为主、计划为辅”。从这个发展过程,我们不难看出从计划向市场转变的大趋势。所以我们应该对电力市场化改革的未来走向充满信心。

  目前电力改革遭遇困难,根源在于对市场的深层认识。包括电力在内的整个市场经济,其制度基础应该是经济决策由企业和消费者来做,而不是政府。亚当斯密的理论认为,市场是在混乱无序中,通过“看不见的手”达到有序。

  计划经济正好相反。其思想的出发点是:市场是混乱的,需要政府这只“看得见的手”来摆棋子,达到有序。因此,政府往往根据自己认定的国家需要,来决定发展的布局、规模和速度。喜欢市场,但担心出乱子,不喜欢市场制度的分散决策基础,这就出现“怎么放也放不开、怎么走也走不出去”的难题。

  从思想沿革来看,两种观念仍影响着目前中国的电力市场化改革:一种是长期的计划经济思想,毕竟市场难以控制,不及政府计划来得放心。另一种是五十年代源自苏联的由政府主导大规模工业化的思想,认为通过政府力量组织工业化,作用要快于市场。这种发展虽然速度快,但效率低下。

  总之,我认为,既然经过一二十年的摸索,已经确定了市场经济方向,那么就应该坚定不移地走下去。政府应该放手。这并不是说政府就无用了。政府的作用是立法和监管,纠正市场信号的扭曲,弥补市场失灵。

  朱成章:现在我们还未进入完全的市场经济,仍处于计划向市场的过渡过程中。在这种过程中,计划与市场的关系如何处理?这场争论已进行了两年,电力改革也涉及其中。比如,对于缺电情况下出现电源无序建设的现象,一种观点认为,要进行更严格的计划审批,另一种观点认为,要加快培育市场竞争主体,建立企业法人治理结构,同时加快金融等相关改革。

  应该说,今年“两会”之后,市场化改革的方向更加明确。我认为,从计划向市场的过渡期是难以回避的,但应该将过渡期尽可能缩至最短,因为拖得时间越长,痛苦就越多。要避免等待和张望。

  张驰:在过渡期内,改革路径设计要做到以下两点:第一要公开透明,第二要有明确的时间表。这样就可以使企业清楚地知道今后的走向和步骤,从而做出相应的投资决策,减少市场风险。这对私营企业和外资企业来说有特别重要的意义。

  记者:电价波动具有很强的社会敏感性,电价改革的每个举措都慎之又慎。目前中国电价改革的难点在哪里?

  张驰:谁用电谁承担成本,这个原则天经地义。价格不仅要反映成本,而且要保证供应商的合理利润率。过去能源价格由政府补贴,使其维持在较低水平,以保证全局的稳定,可能有一定的道理,但长此以往,效果不会好。就这一点来说,我赞成调整电价,使电价反映市场稀缺。

  另外,按照不同的电力服务环节分别制定电价,有利于理清各类服务成本,然后根据成本定价。但目前出现的问题是,由于发电市场的不完全竞争,电价仍保留了政府审批成份,造成目前上网电价形成复杂,明显不符合市场原则,也不利于建立区域电力市场的要求。我认为,上网电价不仅要保证一定利润率,还要有一定的激励机制。在美国,竞争市场上电价是放开的,只是保持一个上限,以保证市场稳定。

  与西方人理性地接受市场风险相比,我国传统的求稳怕乱心态自然使改革倾向于“慢汤慢火慢慢熬”的渐进方式,使电价改革举步维艰。

  朱成章:电价改革对电力市场化改革影响深远。早在1996年施行的《电力法》就规定,电价应当“合理补偿成本,合理确定收益,依法计人税金,坚持公平负担,促进电力建设”,但十年过去了,电价结构不但没有改善,反而更加扭曲。

  价格扭曲造成市场信号不准确,成为建立电力市场的重大障碍。例如,国外按照供电成本确定电价,结果是民用电价高,工业电价低,而国内恰恰相反。应该将扭曲的价格理顺,但出于对社会稳定的担心,这一改革迟迟未展开。

  我认为电价改革要注意以下三点:

  一是不必过份担心垄断利润。可以借鉴石油价格改革思路,通过税收等方式调节电力企业利润。随着能源短缺矛盾加剧,人们对资源价格改革已有共识,认为需要提高能源价格。石油价格倒挂,一度造成石油供应紧张,也使人们认识到能源价格随行就市的重要性。成品油价格提高后,通过征税的方式,将部分获利收回,用以补助弱势群体。这些做法都是走向市场的好的趋势。但电力一直未被列入这一改革行列。有一种倾向认为,电力是公共产品,不能与石油、天然气、煤等同等对待。虽然电价明显偏低,但电价改革未有大动作。

  二是要维持电力和其他能源的合理比价关系,否则会影响整个能源市场的供求。试想,如果天然气的价格高于电价,那么人们就会选择用电,而不是用天然气,最终造成能源使用上的浪费。

  三是要认清低电价的受益者究竟是穷人还是富人。在成品油维持低价时,就有舆论认为,这种扭曲的价格照顾了富人的利益,忽视了穷人,因为只有富人才有汽车。电价也是同样道理,从表面看,低水平的民用电价是照顾了广大人民群众的利益,实际上电价交叉补贴的最大受惠者是富人,因为富人用电量要远远超过穷人。认清这一点,有助于电价合理化,并通过财政转移等手段补贴穷人,做到效率和公平兼顾。

  张驰:这也使我想起另一个问题———成本。我们可以重新审视一下电力企业的成本是否还有降低的空间?我们不妨进行一番成本因素的比较分析:在国外,每千瓦火电装机投资是1000美元,中国是500美元;燃料成本方面,煤炭价格上涨后刚接近于国际市场价格,其他燃料价格也不高;劳动力成本方面,西方工人工资也远高于中国工人;西方电力企业商业融资成本也高于中国电力企业的国有银行贷款利率;在环保上,西方电力企业也要承担很高的环境成本。与明显的成本差距相比,中国的电价并不比高成本国家的电价低很多。这个问题值得进一步分析。所以在改革电价时,应该考虑建立激励机制,促使电力企业控制成本。

 


    市场条件下电力规划与政府职能转换

  记者:“十一五”规划纲要提出,要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,提高资源配置效率,切实转变政府职能,健全国家宏观调控体系。这是否意味着政府应该从电力资源配置的主导位置上退出来?在电力领域,政府和市场之间应处于一种什么样的关系,才有利于电力工业的可持续发展?

  张驰:单纯从经济学角度来看,这是政府、企业、消费者各自应扮演什么角色的问题,简单地说,就是由谁来作决策。在市场经济体制下,消费者应该自己来决策,决定自己用多少电;企业也应自己决定建什么电厂及建在哪里,这是企业决策;而政府仅仅扮演一个维持秩序的角色,用政策来引导私人的行为,而不是替私人作出决策。转变政府职能的道理其实很简单,就是不能“既当球员又当裁判”,但说起来容易,做起来难,有时作为裁判的政府,担心球员踢球不称自己心,就亲自上场踢了。

  朱成章:现在一些人认为没计划是不行的,还有一些人认为如果建立起完善的市场经济,不要计划也可以,但是显然我国还没到这一阶段。目前我国金融体系还不完善,发电企业都是公有的,它们的目的就是做大企业。在这样的情况下,无序建设的问题无法解决,只能靠计划来控制。

  国外关于电力竞争的一些著作中提到,在厂网分开、竞价上网的条件下,必须进行分散决策,分散决策的结果将比国家统一决策要好。我国在没有建立起完善的市场经济的前提下,究竟是走回头路,靠计划去解决无序建设的问题,还是应该通过继续深化市场的手段来解决无序建设问题?毕竟我国的市场化改革不是短时期能实现的,所以这个理论问题必须理清。

  张驰:我认为关于计划和市场之间的争论存在着以下逻辑关系:由于市场的不完善而需要计划来协调,但是计划会使得市场永远无法完善,市场化改革无法深入进行。我的观点是,如果要建立完善的市场经济,思想上就要明确逐步消除计划。我很高兴这次“十一五”规划没有订那么多硬性指标,这是一个进步。总之,市场的完善要一步一个台阶地走,但不能总是抱着计划不放。只要有计划,政府就会要求企业照着规划去做,企业就不会有自主决策权。

  发达的市场经济国家在确定电力项目的过程与我国有明显区别。市场需求的预测和发展规划是由企业自己来做。它们根据自己的规划扩大投资,增加利润。投资前,有三方面的限制:(1)新项目的电价要接受电监会的审核,以保证投资人获得合理的利润而不是垄断利润;(2)新电厂的排污要符合环保法律要求;(3)电厂选址要通过公众表决认可,在西方这是一个重要的“扯皮”环节。在已经引入竞争的电力市场,第一个限制也不存在了。

  朱成章:也就是说政府不负责立项,而只是来判断其价格等因素是否合理。

  张驰:是的,这是政府的职责所在。正如政府的定义一样,政府是公共利益的维护者。

  记者:去年以来,“宏观调控”似乎成了一个流行词。吴敬链先生说,现在有一种误导,把任何政府的管理、干预都叫作宏观调控。这样一来,就把所有的行政干预都说成是必要的、合理的了。如何看待这一问题呢?

  张驰:我非常赞成吴先生的观点。在规划方面有这样一种观点:政府一定要通过宏观调控指导市场,进行资源配置。从经济学的角度看,宏观经济包含三个变量:经济增长、就业和通货膨胀。西方常用的宏观政策主要是:经济增长放慢了,失业人口增加,政府需要通过财政和货币政策刺激需求,发展经济;经济过热了,通货膨胀了,政府需要通过调整利率等政策,减少需求,放慢增长,保持经济稳定。

  朱成章:有人认为电力是一种公共货物,在使用上应体现公平公正,所以在分配上政府应该进行宏观调控。还有一种观点认为,用经济办法来分配资源,比政府干预更合理。

  张驰:应该说,电力是一种“准”公共货物,政府有责任为没有电用的人提供电力。电除了照明等用途外,对人口素质、人口健康等方面的价值在电价上是体现不出来的。因此,商业电力公司不会因为电的这些社会价值而增加供电的。这就涉及普遍服务的问题,而普遍服务应该属于政府行为。在国外发达国家,政府的电力扶贫,有的采取减免税收、低息贷款的形式,有的是由政府直接投资。

  朱成章:在美英等发达国家,贫困人口少,农业人口少,而我国农业人口多,贫困人口多,需要普遍服务的人多,政府负担也就更重。这也是发展中国家电力市场化改革遇到的一个现实难题。电力体制改革方案对普遍服务的责任问题没有明确,结果还是电力部门买单。

  “两改一同价”,实行城乡同网同价,而城乡的供电成本是不一样的,这个同价实际上又是一种交叉补贴。我觉得最终应该把一切交给市场解决,不应出现有市场手段却还要由政府出钱来解决的情况。

  张驰:对,政府出钱的前提是不要干预价格,运用财政政策来解决,不要碰价格。价格作为市场信号,一碰就不灵了。

  记者:目前我国电力行业存在的很多问题都或多或少反映了中央和地方的利益冲突。如何看待这种冲突产生的原因?西方电力改革是如何解决这种问题的?

  张驰:中国是一个大国家,各地区之间差异很大,一项中央政策能够适合或兼顾各个地区是不可能的。兼顾不到的地方,中央只有命令文件,没有利益尊重和补偿,自然导致冲突。缺电了,你鼓励多家办电。电富余了,你要关闭地方电厂,但又不补偿地方资本损失,能没矛盾吗?

  美国是联邦制,有的政策由中央定,有的政策由地方自己制定,属于各自为政的状态,中央和地方的矛盾主要集中在税收分配上,不存在经济发展项目分配方面的冲突。另外,美国有州际贸易委员会,专门稽查州与州之间贸易壁垒的违法行为。

  朱成章:中央和地方的利益矛盾,首要原因是市场改革不到位。其次是中央和地方政府都在搞项目投资,为了GDP去做企业的事,而不是搞政府服务。三是我国东中西部差异大,改革却要求大家齐步走。即使美国这样的发达国家,电力改革也是分地区分步进行的。

  记者:有观点认为,通过电力规划,可以解决电源无序建设和地区间发展不平衡问题,由此还带来了电网引导电源还是电网服从电源的争论。市场经济条件下,规划是否具有这样的能力?

  张驰:我不同意发展不平衡就要有规划的观点。已经规划了五六十年都没能解决不平衡问题,以后规划就能解决吗?

  朱成章:问题的焦点依旧是应该相信市场还是相信计划。市场和计划,两者只能选其一。我国搞了多年计划经济,正是看到计划经济的缺点,才要靠市场来配置资源。从规划的效果看,我国自上世纪70年代至今,大多数时间缺电,这正说明计划的不成功。比如,“十五”规划发电装机为3.7亿千瓦,事实却突破了5亿千瓦,说明预测的误差是很大的。所以要深化市场改革,使企业多元化,真正负起责任。

  张驰:市场经济条件下,政府只能规划自己的经济活动,不应该去规划市场、规划企业。政府认为西部煤炭和水力资源丰富,可以用财政的钱去做,而不能指令商业发电公司去干。当然,可以以税收等手段鼓励发电公司去投资。即使是政府按照自己的规划投资去干,因为政府花的是纳税人的钱,也应该由纳税人告诉政府该不该干,干得好不好也该由纳税人来审核,否则作为国家经理人的省长、部长是否向企业经理那样为错误的投资决策和不成功买单?

  朱成章:规划别人必然出现这样的问题:规划小了,电不够了,由谁负责?规划过了,发不出电了,又由谁负责?企业出钱,政府规划,是不合理的。自己胃口如何,吃什么菜,还是应由企业自己来规划。

  记者:市场经济条件下的企业投融资规划要基于对电力市场需求的科学预测。那么,预测应由政府部门还是企业来做?

  张驰:对任何一方来讲,做预测都是件很难的事。相对来讲,谁越贴近市场、掌握的信息越多,谁做的预测就越准确;涉及到谁的利益,谁做规划最认真。企业应该比政府更接近市场。但在我国现阶段,大部分电力公司财产是公有的,它们投资的风险和失败的损失也都是公有的,所以有规划比西方没有规划还乱。在西方发达国家,政府的预测也远远不如企业来的准确,政府的政策永远落在市场发展的后面。美国的能源政策法规都是弥补性的,没有预防性的。政府想做到高瞻远瞩是很难的。

    3 美国新颁《能源法案》的若干启示

  记者:最近,美国颁布了新的《能源法案》。目前,我们只看到一些法律条文,未见到具体的分析。请您介绍一下这次法案出台的背景和具体内容,该法案将对美国电力工业今后走向产生什么样的影响?

  张驰:该法案出台的大背景是美国出现能源短缺和能源领域投资不足。我归纳该法案对电力的影响有以下几方面:第一是推翻了上世纪三十年代出台的《公用电力公司控股公司法案》。此法案形成时,美国电力正处于扩张阶段,电力行业形成了很多控股公司,一层套一层的公司结构造成有些中间公司不出力却能分一杯羹的情况出现。为此国会出台了此法案,只允许控股公司拥有一层子公司。这样就成功地限制了投资人的数量。现在出现了能源投资短缺,于是美国废除了此法,为的是吸引更多的投资人。第二是鼓励能源的多样化和技术创新,主要提到了核能、IGCC和风能三种形式。第三是鼓励消费端节约、提高能源效率,这是美国第一次出现鼓励消费者节约的法条。第四是鼓励投资,促进电力基础设施的进步,主要涉及的是电源和电网建设。

  1992年美国制定的能源法,鼓励引入竞争,首开美国电力改革的先河。经过14年的改革,目前美国电力改革的现状是混合结构,一半是传统的监管,一半是市场竞争。本次新出台的能源法案没有延续1992年法案提出的鼓励竞争。我理解,这是一次对电力改革不表态的法案,既认可现状,又不清楚下一步如何走,目前做到维持现状就好。

  为保障法案的实施,美国采取了几种手段:首先是财政上的支持,具体做法就是减免税收和提供贷款担保,使核电、IGCC和风电的出厂成本降低四分之一到三分之一。其次是鼓励基础设施投资,比如投资电网就会得到税收减免,并从法律上对供电的稳定性可靠性提出要求。第三是强化美国联邦政府的权利,法案将电网建设的最终审批权交给了联邦政府,以减少大型电网建设的地方政府间扯皮。

  记者:我国正在抓紧制订《能源法》。美国新的能源法案对我国制订《能源法》有何借鉴之处?

  张驰:首先是立法要有针对性,要对国家能源发展长期战略有清醒的认识,明确立法要解决什么问题,避免将手段当目的。其次,制订法律的过程要有公开的讨论和研究。避免短期因素影响,保证法律的稳定性。第三,要明确《能源法》的实施是基于政府干预还是政策诱导,即能源发展目标应通过经济手段来实现。另外要提一点是,对于制定政策争论上,中美的一个不同是,在美国不同的观点不仅要提出为什么自己的政策优于对立提案,而且要说明自己的政策可以带来多少美元的利益,实行该政策需要多少美元的花费。这样,各种争论分歧就有了一个可比的量化指标,决策者就能够择优决策,而不是扯不清的“公说公有理、婆说婆有理”。(记者 陆文辉 刘启明)

 
 
  • 标签:改革 
  • 发表评论:
    载入中...
    不良信息举报中心 网络110报警服务 实名制认证